Le projet de réforme des retraites présenté par le gouvernement suscite moins de critiques de la part des syndicats que lors de la précédente réforme en 2010 : la CFDT et la CFTC se veulent bienveillantes car le projet est globalement conforme à leurs positions (relèvement de la durée d’assurance, mesures de justice), la CFE-CGC critique principalement le relèvement de la durée d’assurance, et a décidé de faire du lobbying lors de l’examen du projet par le Parlement. Au rang des opposants, la CGT et FO dénoncent entre autres le relèvement de la durée d’assurance, le gel des pensions des retraités, et l’instauration d’une méthode visant à préparer une future réforme systémique. Le gouvernement a donc évité une opposition unanime des syndicats et rassuré le patronat après s’être engagé à ce que l’augmentation des taux de cotisation et la création d’une cotisation pour financer la pénibilité n’augmentent pas le coût du travail, grâce à une compensation par une diminution des cotisations famille. Pour autant, ce projet soulève un certain nombre d’interrogations du point de vue du dialogue social.

Une méthode bien différente de celle annoncée

La préparation du projet de loi ne fut pas la grande négociation promise en 2012 par François Hollande dans son projet présidentiel : « Une  négociation globale s’engagera dès l’été 2012 avec les partenaires sociaux afin de définir, dans un cadre financier durablement équilibré, l’âge légal de départ à la retraite, la prise en compte de la pénibilité, le montant des pensions et l’évolution des recettes indispensables à la pérennité de notre système de retraite solidaire ». Une négociation sur les retraites, autres que les retraites complémentaires du secteur privé, gérées de façon paritaire, aurait été une première. La réalité sera différente. À l’été 2012, la feuille de route sociale élaborée à la suite de la première Conférence sociale précise la méthode de la future réforme des retraites. Celle-ci sera conduite en trois temps : un diagnostic basé sur deux rapports du Conseil d’orientation des retraites, une commission d’experts formulant des pistes de réforme, et une… concertation entre le gouvernement et les acteurs sociaux. Celle-ci a été menée au pas de charge : en juillet, les syndicats et le patronat ont été reçus individuellement par le Premier ministre, puis par la ministre des Affaires sociales. Fin août, le Premier ministre les a convoqués un par un pour leur présenter les grandes lignes du projet de réforme.

Une gouvernance confiée exclusivement à quelques experts

Le projet de loi prévoit la création d’un comité de surveillance des retraites (CSR). Il devra annuellement veiller au respect des objectifs du système de retraite – définis par le Code de la Sécurité sociale et actualisés par cette réforme – et suivre les différences de pension entre les femmes et les hommes. En cas de divergence par rapport aux objectifs, il formulera des recommandations au Parlement, au gouvernement, aux caisses de retraites des régimes de base, aux caisses de retraites complémentaires, et aux services de l’État chargés de la liquidation des pensions. Ce Comité sera composé de quatre experts nommés pour cinq ans par  décret, et d’un président nommé en conseil des ministres. Il remplace le Comité de pilotage des régimes de retraites (COPILOR), supprimé par la réforme. Comme le CSR, le COPILOR devait veiller au respect des objectifs du système de retraite. Concrètement, il devait émettre un avis annuel sur la situation financière des régimes de retraite, sur les conditions d’un retour à l’équilibre du système de retraite à l’horizon 2018, ainsi que sur les perspectives financières au-delà de cette date, et en cas de « risque sérieux », il devait faire des propositions de redressement au gouvernement et au Parlement.

Mais à la différence du CSR, le COPILOR n’était pas composé que d’experts. Outre des personnalités qualifiées, il comprenait également des membres du Conseil d’orientation des retraites (COR), des représentants de l’État, des parlementaires, des représentants de régimes de retraite obligatoires, des représentants du patronat et des syndicats. Dans la mesure où le COR est une instance de réflexion et de diagnostics partagés, le COPILOR était la seule instance de dialogue social censée faire des propositions dans le domaine des retraites. Pour justifier de sa suppression, le gouvernement relève qu’« il ne s’est réuni qu’une fois en formation plénière (en 2011) et n’a jamais rendu d’avis ». Dans l’étude d’impact du projet de loi sur les retraites, il en attribue la responsabilité à une lourdeur de fonctionnement, le qualifiant d’« instance pléthorique mêlant des acteurs disparates […] [qui] interdit de facto l’élaboration de propositions concrètes ». On peut y voir une autre raison. En confiant au COPILOR une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme systémique (et notamment les conditions de mise en place d’un régime universel par points ou en comptes notionnels), la réforme de 2010 a d’emblée brouillé son rôle : étant donné qu’une réflexion sur les modalités techniques de remplacement du calcul actuel des pensions par un régime par points ou par comptes notionnels a déjà été menée par le COR, et a donné lieu à la publication de son septième rapport en 2010, cela suscitait un risque de confusion entre ces deux instances. D’autant que cette réflexion devait avoir lieu sur la base d’un nouveau rapport du COR sur ce sujet, et que la composition du COPILOR était basée sur celle du COR. Lors du colloque annuel du COR de 2010, consacré à ses 10 ans d’existence, le président du COR, Raphaël Hadas-Lebel, a ainsi souligné que les missions du COPILOR paraissaient très proches de celles du COR. Et Jean-Michel Charpin –  auteur, en 1997, à la demande du Premier ministre, d’un rapport sur les retraites – a conseillé de s’assurer que le COPILOR « ne doublonne avec le COR afin d’éviter tout risque de confusion ». Quant aux syndicats, opposés, à l’exception de la CFDT, à un changement de technique de calcul des retraites, une telle réflexion ne pouvait que susciter leur défiance vis-à-vis de cette nouvelle instance, a fortiori quand elle a par ailleurs pour rôle de faire des propositions au gouvernement et au Parlement.
La confusion introduite par l’ajout de cette réflexion a donc vraisemblablement détourné le COPILOR de ses autres missions, ce qui explique certainement le fait que celui-ci ne se soit réuni qu’une fois en 2011. Et la campagne présidentielle ne facilitait pas une réflexion de cette nature, ne serait-ce que parce que François Hollande avait annoncé dès l’automne 2011 une remise à plat de la réforme de 2010. De son côté, le COR n’a pas non plus fait le rapport prévu sur la réforme systémique. Pour autant, il n’a pas été dissous. Le gouvernement aurait ainsi pu décider de donner une nouvelle impulsion au COPILOR, quitte à simplifier sa composition, en clarifiant ses objectifs. Au lieu de cela, il a opté pour un conseil d’experts comme le suggérait le rapport Moreau, lui-même composé exclusivement d’experts…

L’encadrement des futures réformes et la limitation de l’autonomie des partenaires sociaux

Le projet de loi précise certaines recommandations que le CSR pourra être amené à formuler. Celles-ci ne pourront notamment conduire à augmenter les taux de cotisation de base et complémentaires au-delà d’un plafond ou à baisser le taux de remplacement en deçà d’un plancher. Ces bornes ne feront pas non plus l’objet d’une négociation, encore moins d’un débat parlementaire, puisqu’elles seront définies par décret. Elles réduisent le champ des futures réformes des retraites car la fixation de ces bornes est destinée à réduire l’évolution des taux de cotisation et des taux de remplacement. Avec toutefois une asymétrie entre les deux qui s’exprime de deux manières :

• D’une part, le taux de cotisation est un levier de financement dont les pouvoirs publics maîtrisent le niveau, et sur lequel ils peuvent agir directement, alors que le taux de remplacement est un levier indirect, qui peut être obtenu par une action sur différents paramètres, plus difficile à évaluer ex ante car son calcul repose sur certaines hypothèses.
• D’autre part, les régimes complémentaires sont concernés seulement pour le plafond des taux de cotisation, pas pour le plancher des taux de remplacement. Le projet de loi limite donc le champ de la négociation et l’autonomie des partenaires sociaux dans les régimes complémentaires. Il y favorise un ajustement par le recul de l’âge et la baisse du taux de remplacement (les perspectives financières étant plus dégradées que dans le régime général).

La fixation de ces bornes préétablies revient à instaurer un équilibrage financier du système de retraite par l’âge de départ. Vu que celui-ci peut être atteint par une action sur l’âge légal et la durée d’assurance, cela impliquerait de relever, à plusieurs reprises, l’un de ces paramètres, voire les deux, ce qui ne favorise pas la lisibilité et la confiance dans le système. Le relèvement de la durée d’assurance à 43 ans en 2035, fixé dès aujourd’hui dans le projet de réforme afin de permettre une certaine lisibilité, serait donc déjà caduc. Il n’y a par conséquent aucune certitude pour les assurés qui prendront leur retraite au cours des prochaines années.

Antoine Rémond