L’évaluation au cœur de l’action publique ?
Le rapport de France Stratégie : un cadre pour la place et le contenu de l’évaluation ?
Un récent rapport de France Stratégie, Quelle action publique pour demain ? Cinq objectif, cinq leviers, faisant lui-même suite au rapport Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la décennie a été rendu public début mai 2015.
Ce rapport a été réalisé à la demande du secrétaire d’Etat à la Réforme de l’Etat et à la Simplification, qui souhaitait « pouvoir inscrire les actions de portée immédiate dans une perspective de plus long terme, rejoignant en cela un attente déjà exprimée par les partenaires sociaux » (Avant-propos de Jean Pisani-Ferry). Ce rapport est notamment le fruit de consultations effectuées lors d’« Ateliers-débats » qui ont eu lieu dans plusieurs villes françaises et qui ont mobilisé société civile, élus, membres de l’administration, partenaires sociaux, acteurs économiques, universitaires, think tanks ou associations. Cette méthode se veut garante de cohésion sociale et d’égalité entre citoyens en visant la réflexion quant aux services publics et à l’action publique de demain, se nourrissant de la « parole de terrain » pour arriver à des propositions concrètes.
Le rapport de France Stratégie est structuré en cinq objectifs à dix ans (« Répondre à des besoins en constante évolution », « Expliciter les priorités et leur allouer les moyens nécessaires », « Appuyer la modernisation du pays », « Rendre des comptes », « Impliquer les agents publics »), et cinq leviers d’action (« Sélectionner et définir les missions », « Clarifier les rôles », « Mettre les gestionnaires publics en situation de responsabilité », « Diversifier l’offre de service public », « Innover et investir pour transformer »). Parmi ces cinq leviers d’action, deux reviennent sur l’évaluation des politiques publiques, ses formes souhaitables, son contenu et ses objectifs (présentés en gras ci-avant) :
– Le levier « Sélectionner et définir les missions » propose ainsi de « systématiser les évaluations indépendantes et garantir leur transparence ». Le rapport souligne les conditions nécessaires assurant une généralisation de l’évaluation efficace de toutes les politiques, qui devrait passer notamment par un changement de culture des responsables politiques et administratifs, par la mise en place d’une gouvernance appropriée de l’évaluation. Le rapport insiste également sur l’importance de l’évaluation ex ante, antérieure à la mise en place d’une politique publique, dans le but d’en prévoir au mieux les effets et d’éclairer la décision publique : « Trop souvent, celles-ci [les études d’impact] sont une simple défense et illustration, hâtivement quantifiée, de décisions ayant fait l’objet d’un arbitrage politique ». L’ensemble des propositions concrètes retenues dans le rapport sont reprises ci-dessous :
– Le levier « Innover et investir pour transformer » inclut une section dédiée à des propositions visant à « développer l’expérimentation et assurer son évaluation ». Selon le rapport, le cadre actuel des expérimentations n’est pas adapté ou satisfaisant, notamment parce que la loi imposant la perspective de généralisation décourage (« ce détour nécessaire par la loi et la perspective obligée de la généralisation font peser [sur l’expérimentation] une contrainte rédhibitoire (…)»). Les expérimentations plus informelles à l’initiative des collectivités locales devraient être également plus visibles et diffusées. Les propositions pratiques sont les suivantes :
En conclusion, le rapport réaffirme l’évaluation et l’expérimentation (avec la revue des dépenses) comme leviers majeurs du changement. Il regrette ainsi que « l’évaluation de la pertinence et de l’impact des réformes est encore trop peu développée », et que les évaluations soient trop souvent réalisées par des parties prenantes. Plus spécifiquement, il est souligné l’importance et l’intérêt de l’expérimentation contrôlée (ou évaluation/expérimentation « aléatoire ») : « dans les dix ans à venir, l’Etat devrait recourir plus systématiquement à de telles expérimentations, sur l’ensemble des territoires (…) ».
Un infléchissement ou une continuité dans la structuration de l’évaluation ?
Globalement, le rapport réaffirme l’importance de l’évaluation pour le pilotage de l’action publique. Mais il est peut-être étonnant qu’il relève des conditions nécessaires afin « d’assurer une généralisation de l’évaluation efficace de toutes les politiques publiques », alors que depuis 2012 l’Etat est engagé dans une évaluation de toutes les politiques dans le cadre de la Modernisation de l’Action Publique (MAP). Les évaluations MAP de par leur nature ne constituent pas d’estimations de l’effet causal des politiques, mais plus basées sur des entretiens auprès des acteurs, et « sur des explorations de scénarios de réforme dans lesquels la transformation des politiques publiques et la rationalisation des efforts budgétaires (pour prioriser les politiques menées) sont centraux » (voir la source ici). Pourtant, une note préparatoire de l’ancien Conseil d’Analyse Stratégique (avant sa mutation en France Stratégie) aux évaluations à mener dans le cadre de la MAP insistait sur l’importance de mener des évaluations de l’effet causal (impact propre) des politiques, en particulier en insistant sur les différentes méthodes quantitatives (économétriques) et l’utilisation de bases de données. France Stratégie serait-elle insatisfaite de la soixantaine d’évaluations MAP menées ou en cours et des méthodes employées?
Par ailleurs, un point notable de l’Annexe 1 rédigée par les coordinateurs du rapport est la désignation de l’expérimentation contrôlée comme « meilleure manière de déterminer si une réforme est porteuse d’amélioration ». La demande de plus d’expérimentation est intéressante et la demande de plus d’évaluation aléatoire est selon nous tout à fait légitime. L’expérimentation sociale a en effet connu une heure de gloire dans la seconde moitié des années 2000 avec les expérimentations OPP-CVE et RSA et les expérimentations du Fonds d’expérimentation pour la Jeunesse (FEJ), mais semble actuellement sous l’éteignoir. Les grandes expérimentations sociales semblent gelées en particulier comme depuis fin 2010, les projets menés dans le cadre du FEJ se concentrent sur des objectifs « uniquement scolaires et périscolaires » se trouvant sous la tutelle de l’Education Nationale. Le corps du rapport lui-même, comme nous l’avons souligné auparavant, réaffirme l’importance de l’expérimentation, mais sans mentionner la méthode particulière de l’expérimentation aléatoire.
Ces deux requêtes particulières (« généralisation de l’évaluation efficace », développement de l’expérimentation) sont-elles annonciatrices d’une nouvelle mutation dans la mise en œuvre de l’évaluation des politiques publiques en France ? Voire, ces préconisations qui sont à la fois portées par France Stratégie et le fruit de remontées « du terrain » préfigurent-elles un renouveau de la mise en œuvre des politiques publiques et de leur évaluation en France ? Ces dispositions sont en tout cas à saluer, comme elles s’accompagnent (comme le demande le rapport de France Stratégie) de demandes de transparence et d’indépendance des évaluateurs, et ont en ligne de mire la détermination de l’effet causal des actions menées.
Nicolas Fleury